Процедуры ЭО в разных странах различаются во многих аспектах: для каких видов деятельности она проводится, кто проводит, в каких решениях и каким образом учитываются результаты. Так, ЭО может проводиться для всех видов деятельности, только для крупных проектов, осуществляется по решению правительства, для видов деятельности, отобранных по определенным правилам. Основную роль в проведении ЭО может играть инициатор деятельности или природоохранные органы. Ее результаты могут по-разному использоваться в системе принятия решений. Уровень обязательности учета результатов экологической оценки в принятии решений тоже различается в разных странах. Эффективные системы ЭО, проверенные временем, отвечают трем основным принципам: превентивности, комплексности и демократичности (см. вступление).
Экологической оценке присущи особенности, которые отличают ее от других методов регулирования. Этот вопрос имеет практическое значение, поскольку при создании национальных систем ЭО во многих странах высказывалась критика, основанная на том, что она фактически не вносит ничего нового по сравнению с действующими инструментами регулирования. Так, например, в Словакии и Великобритании введению ЭО противодействовали проектировщики и градостроители, которые считали, что без всякой ЕО они адекватно учитывают экологические факторы при разработке планов и проектов. В Германии экологические министерства считали, что они проводят необходимый анализ потенциальных воздействий при лицензировании отдельных аспектов планируемой деятельности и дополнительные процедуры не нужны. Действительно, предшественниками формальных систем ЭО во многих странах были экологически ориентированные правила планирования и проектирования и экологическое лицензирование планируемой деятельности. Подробнее про санитарно защитную зону читайте на страницах нашего специализированного сайта.
Однако именно с введением системы ЭО это стало делаться явно, формально и систематически. То есть экологически ориентированные правила проектирования выполняли некоторые функции ЕО, однако они не могли учесть всех нюансов конкретной ситуации, особенно мнения заинтересованных сторон (экологическое лицензирование планируемой деятельности часто осуществлялось на ведомственной основе; большинство систем лицензирования в значительной мере полагаются на технические стандарты, которые, во-первых, не всегда способны регулировать непрямые и синергетические воздействия и, во — вторых, не обязательно отражают мнение заинтересованных сторон и тому подобное). Комплексная и демократичная экологическая оценка позволяет устранить указанные недостатки. Являясь не только превентивным инструментом экологического регулирования, но и инструментом планирования и проектирования, она помогает формировать стратегические решения в соответствии с экономическими, социальными и экологическими целями устойчивого развития.
Предметом рассмотрения при ЭО является воздействие на окружающую среду и ее компоненты. Традиционно рассматриваются и историко-культурные ценности. Практически всегда ЕО затрагивает медицинские, социальные и экономические последствия планируемой деятельности, связанные с воздействием на окружающую среду, независимо от того, закреплены ли подобные требования законодательно. Это связано с тем, что эо рассматривает воздействия на окружающую среду с точки зрения их значимости для общества в целом, отдельных граждан и групп, которая в значительной мере обусловлена именно социальными и экономическими последствиями. Поэтому провести четкую грань между воздействием на окружающую среду и влиянием социально-экономического характера (включая влияние на здоровье) в рамках ЭО трудно. Это приводит к постепенному формированию представления о том, что последствия социально-экономического характера должны быть предметом систематического анализа при ЕО или аналогичной процедуре. Прежде всего предметом экологической оценки является планируемая деятельность проектного уровня-проекты конкретных хозяйственных объектов, которые существенно различаются по масштабу и характеру связанного с ним влияния. Проведение полномасштабной ЭО для всех проектов вряд ли целесообразно. Этот механизм ориентирован прежде всего на крупные проекты, поскольку для них превентивное регулирование с помощью стандартов, установленных для любой ситуации, оказывается особенно неадекватным – при масштабных воздействиях (крупные проекты являются в некоторой степени уникальными) наиболее ярко проявляются взаимосвязи между различными природными средами. Для регулирования воздействий небольших проектов может применяться упрощенная процедура ЭО. Однако представление о значимости влияний имеет достаточно субъективный характер. Поэтому решение вопроса о необходимости ЭО в каждом конкретном случае является определенной проблемой.
Эффективно организованная система ЭО подразумевает формально установленную процедуру с участниками, права и обязанности которых определены. Инициатор деятельности – это юридическое или физическое лицо, ответственное за планирование (проектирование) и осуществление планируемой деятельности. В роли инициатора могут выступать государственные органы и частные компании. Во многих национальных системах к важнейшим обязанностям инициатора деятельности относится прогноз воздействий планируемой деятельности на окружающую среду, подготовка документа, отражающего результаты этого прогноза, а также обсуждение его с общественностью. Однако такая ситуация имеет место не во всех системах. Специально уполномоченные органы-это органы или организации имеющие те или иные полномочия относительно процесса ЭО или планируемой деятельности в целом. Выделяют три основные функции таких органов в процессе ЭО. Функцию контроля, как правило, выполняют подразделения национального министерства охраны окружающей среды или специальные агентства по ЭО, государственные или независимые, но формируемые государством (например, Комиссия по ЭО в Нидерландах). В их задачи входит контроль соблюдения процедуры экологической оценки, а также проверка качества документации этой оценки. Относительно принятия решения по заключению ЕО, то практически во всех странах решение о возможности осуществления планируемой деятельности в целом принимают государственные органы (например, в Великобритании эту функцию выполняют местные органы управления по планированию). Во многих национальных системах материалы ЭО используются при принятии общего решения о возможности осуществления планируемой деятельности. В таких системах контроль процедуры и качества документации и принятие решения разделены и относятся к компетенции разных организаций, хотя в ряде систем обязательном решения по итогам экологической оценки принимается теми же органами, которые контролируют качество ЕО. В некоторых системах инициатор деятельности самостоятельно принимает решение о ее осуществлении, учитывая результаты экологической оценки. Это имеет места в тех случаях, когда инициатор является государственной организацией (например, в федеральной системе США в случае государственной организации-инициатора). Как следует из сказанного, в подавляющем большинстве систем ЭО все необходимые функции выполняют государственные органы, хотя возможны и исключения (например, упомянутая независимая Комиссия по ЭО в Нидерландах, внутренние системы экологической оценки международных организаций – Всемирного банка, ЕБРР и тому подобное; в таких системах функции «специально уполномоченных органов» в описанном смысле выполняют подразделения этих организаций, которые контролируют соблюдение необходимых процедур инициатором деятельности, претендующий на получение финансирования, оценивают качество документации по ЭО, а также принимают решения о выделении финансирования). Заинтересованные стороны в процессе ЭО представляют свои интересы и интересы других, иногда более широких групп, а также могут предоставлять информацию, необходимую для проведения ЭО. Заинтересованные стороны могут быть представлены государственными органами, – например, специализированными агентствами, в сферу компетенции которых входит тот или иной аспект планируемой деятельности, или органами местного самоуправления. Предполагается, что государственные органы представляют интересы общества в целом или населения определенной территории в пределах своей компетенции, в частности при выдаче разрешений или согласований. Практически в любой национальной системе ЭО определен перечень государственных органов, взаимодействие с которыми нужны при экологической оценке.
Круг сторон, взаимодействие с которыми необходимо при проведении ЕО, включающий неправительственные (общественные) организации, отражающие интересы различных групп граждан, а также широкую общественность (например, местное население в зоне осуществления проекта). Эти участники процесса в большинстве случаев не имеют формально определенных полномочий, контрольных или распорядительных функций. Вместе с тем взаимодействие с ними рассматривается как неотъемлемая часть процесса ЭО, призванная обеспечить его эффективность, снижение его конфликтности, а также соблюдение прав граждан. Организация взаимодействия с этими сторонами представляет большую сложность как для регламентации, так и для осуществления, поскольку круг этих участников потенциально неограничен и заранее определить его невозможно, так же как невозможно формально приказать все детали этого взаимодействия. Что касается профессиональных исполнителей, которые могут привлекаться различными участниками процесса ЭО, то: инициатор деятельности может использовать услуги сторонних организаций для разработки проектной документации; Государственные организации могут приглашать консультантов для оценки качества документации по ЭО, а общественность может привлекать экспертов для независимой оценки планируемой деятельности.